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让一流法治成为深圳气质——深圳市政协立法协商工作的探索与实践

来源:人民政协报发布时间:2018-01-29

深圳是一座因法而生的城市,1980年8月26日,全国人大常委会通过《广东省经济特区条例》,深圳人都亲切地称这一天为深圳的生日。深圳也是全国地方立法最多的城市,拥有立法权的25年来累计制定220项法规。就连中国第一家律师事务所也是1983年诞生在深圳的蛇口。

1981年的炎炎夏日,一位新加坡外商到深圳进行投资考察,经过几天的实地察看,他对深圳的硬件环境很满意。但在考察快结束时出现了这样一段对话。

“投资在这里,你们怎样保障我的权益?”外商问。

“别担心,我们有政策。”时任领导拍着胸脯说。

“我要问的是,有———没———有法律!”外商听后摇了摇头,再一次加重口气,一字一顿地说。

领导恍然大悟,当时特区最引以为豪的政策优势并不能满足外商的法律诉求……

这是深圳老法制人普遍讲述的一个故事。这些外商的问题让当时的深圳深刻地认识到了法律的重要,这个故事也成为深圳开展法制建设的前奏。

接下来,深圳可谓法制建设轨道上的一列“和谐号”,承担了中国法制建设发展的速度与担当。

深圳自1992年被授予“特区立法权”以来,完成多个全国首创、率先破冰司法体制改革的任务,为全国提供了司法改革的“深圳样本”。

2000年,流淌着创新血液的深圳又被授予“较大城市立法权”。2017年出炉的《法治政府蓝皮书:中国法治政府评估报告》中,深圳以高于平均水平100多分的成绩被评为“法治政府建设典范城市”。

深圳无愧于法治建设的“探路先锋”。

深圳改革创新与其他许多地区很大的不同之处在于:改革融入立法之中,立法贯穿改革始终。深圳市政协副主席王璞见证了深圳法制建设成长的每一个脚印,这些年来他最深切的体会是:小智治事,中智治人,大智立法。深圳几乎所有重要的改革都离不开特区立法的相伴。

立法的过程也是改革措施不断完善和成熟的过程,在这个过程中,深圳市政协的身影越来越明晰,脚步越来越坚定。正如深圳市政协主席戴北方所说:“深圳先行先试的改革路径中,政协永远在‘一线。’”

政协永远在“一线”

党委和政府的工作干到哪里,政协的关注点就聚焦到哪里。

深圳市政协从2013年就开始活跃在深圳法制建设的一线,当年政协社法民宗委的集体提案《把深圳建设成一流法治城市的建议》被确定为1号提案。在市政协专题协商会上,时任市委书记王荣提出,“让一流的法治成为深圳的气质”。

2014年该委的《建设一流法治政府》提案由市长领办,在来年的深圳两会上,常务副市长用半个小时的时间来详细回复该提案的办理情况。

2015年的1号提案《建设一流法治社会》更加关注法律建设下沉到社区和社会组织的情况。

三年三个“一流法治”,为政协开展立法协商工作打下坚实基础。

不仅政协的提案给力,本届政协人的法律基础更是了得。深圳的政协委员中约有6%的人拥有法律背景或从事法律相关工作;本届的政协领导班子(党组成员)中有将近一半的人拥有丰富的法律工作经验。

这样的法律背景“高配”在各地政协组织中不多见。

改革进入深水期,经济进入新常态,法治成为深圳实现第二次飞跃的重要保障,也是未来城市发展的核心竞争力。深圳市委、市人大、市政府也高度重视立法工作,强调立法质量,强调科学立法、民主立法。

深圳提出建设“法治中国示范城市”,计划进一步将法制化作为全面深化改革的突破口,通过立法创新最大限度地创造“制度红利”。与此同时,党的十八大以来,人民政协协商民主工作进入新阶段,内地的大中城市也开始探索开展立法协商工作。在政协开展立法协商既是实现各界别委员有序参与立法的途径与方式,又是推进科学立法、民主立法的重大改革探索。

在这样的大背景下,2016年4月,深圳政协的立法协商工作正式启动。市政协副主席率调研组北上武汉、北京等地学习考察先进经验。“希望深圳政协的立法协商工作能够制度先行、谨慎有序。”王璞对这项工作充满期待又不失严谨。

市政协社法民宗委工作人员告诉记者,起初大家对这项工作的开展也有担心也有犹豫,后来经过一系列调研考察,学习了一些城市的好经验好做法,并在全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅的鼓励和支持下,大家完全放下了思想包袱。

调研归来,社法民宗委的四位工作人员马不停蹄地撰写调研报告、起草相关文件……

短短两个月后,当年6月7日市委办公厅就将《关于在市政协开展立法协商工作的意见的通知》正式印发到包括中央驻深单位的所有部门。该意见明确市政协在立法协商中的工作内容、基本程序和工作机制,确立由党委领导、政协参与的立法协商工作机制,要求市政协以年度立法计划和事关人民群众切身利益的立法项目为重点开展立法协商工作。

来自党委的支持给政协开展立法协商工作吃了“定心丸”。这份通知不仅明确了政协在立法协商中的内容、程序和工作机制。更是为今后立法协商工作的开展保驾护航,做好了顶层设计,将其纳入全市的工作大局中。

“这一天,我才看到我的日历还停留在4月份——调研出发的前一天。”社法民宗委工作人员回忆起那段忙得连日历都忘记撕掉的日子充满感慨,“但不知为什么,感觉满满的都是干劲儿。”

深圳立法协商工作刚起步,可承担的任务却并不轻松。每年除了要参与政府和人大的立法计划的协商工作外,还要选取几项事关人民群众切身利益的立法项目重点开展协商工作。

“法治是有温度的,它体现着对百姓生命、财产和尊严关心和守护。”对百姓的关注,政协也在一线。

两年来的深圳政协选取的四个立法协商项目有三个与百姓生活密切相关,涉及公共信用信息、食品安全、安全生产,还有一个是关于国家自主创新示范区,充分体现了深圳特色。

对于职业打假行为,食品安全监管部门头疼,百姓也为难,在《深圳经济特区食品安全监督条例》征求委员意见的时候,文化文史和学习委员会马锡裕、经济委花涛、提案委张和平以及立法协商工作咨询委员张斌、曹叠云提出了既合情合理合法,又切实可行的建议。这部条例将在2018年出台,相信这个难题会迎刃而解。

寻求最大公约数

“从多年的经验来看,一项立法工作,参与提出意见建议的人越多,这部法律就立的越‘稳’,行的越‘通’。”

曾在政府法制办工作多年的王璞认为,更多的人、更多的层面参与进来,不仅不会影响立法的权威性,反而会提高法律的权威,因为它经得起考验。

寻求最大公约数,政协是再合适不过的平台。得天独厚的优势让委员、党派、界别、团体、阶层都在这个平台上平等地发声,凝聚共识。除此之外,政协还拥有立法所涉及的经济、金融、管理、社会等各专业领域人才。立法协商充分体现了集中民智、反映民情、体现民意的过程。

拿起《深圳市公共信用信息管理办法(立法协商稿)》意见汇总表,沉甸甸的,翻看“意见建议”这一栏,表格里的小字密密麻麻,仅仅针对第一章总则部分,就汇聚了29人次的意见建议,落款有文史学习委委员、社法民宗委委员、民进市委、市经贸委、市市场建管委、市经贸信息委……但是出现频率最多的是“立法协商工作咨询委员某某某”,细阅他们的建议,既专业具体,又深接地气。

这是一个怎样的组织,为何其成员针对立法协商稿,能够提出如此卓尔不凡的建议?让人不仅好奇起来。

“我不仅是政协委员,去年10月9日还成为了立法协商工作咨询委员,是戴北方主席亲自给我们发的聘书呢!”

有着27年从业经历的资深律师王丽娜快人快语,这位曾经是老家第一位辞掉公职来深圳闯荡的女律师,举手投足间带着江南女子的灵性,但眉宇间又透着英气。

她坦言,作为法律专业人士和政协委员,参加立法协商是义务更是责任,“不仅我要看协商稿,我也会征求我律师事务所众多律师的意见,这样才能最广泛地征集建议。”

“法治犹如天平,一边是公共权力,一边是公民权利。”

深圳市中级人民法院副院长、九三学社深圳市委副主委傅新江,每年要经手几百件关于食品安全的行政诉讼案件,在参与协商《深圳经济特区食品安全监督条例》时说,“作为政协委员,我不代表任何部门的利益,我提的每一条建议都是尊重了法律本身。我愿意做一名地方法与上位法冲突性的‘把关人’。”

深圳市中级人民法院速裁庭庭长汪洪委员是法学博士,也是“全国优秀法官”之一。立法协商工作中,作为妇联界别的代表,她常常跳出法律人的固有定位,更多地站在女性视角思考建言。

在《深圳市生产经营单位安全生产主体责任规定》立法协商座谈会上,弥漫着一股“针锋相对”的味道。原来,对于“高危生产经营单位应当设置安全生产管理机构和配备专职安全生产管理人员,其中至少有一名注册安全工程师。”这一法条,委员们的意见相左。

有委员认为这条规定非常好,有刚性规定才能“抓铁有痕”。而有的委员则提出质疑,如果加油站这样的生产经营单位也要配备注册安全工程师的话,人力成本太大,难以实现,法条就会形同虚设。两位委员从各自的工作经历和阅历背景提出截然相反的意见,激烈争辩,谁都不让。

“大家在思维观念、价值取向、利益诉求等方面的差异会使得针对立法项目提出的观点与建议更加多元化,这是科学立法、民主立法最需要的。”汪洪浅笑道,也许这就是立法协商的意义吧。

打造升级版的外循环

一年半来,深圳政协立法协商工作成绩斐然。那么立法协商的过程是怎样的?政协的“合作方”又怎么看?

展开深圳政协立法协商工作的流程图,记者想起王丽娜委员的评价:制度健全、程序规范、内容清晰、人员确定、做事高效。

每一个政协参与协商的立法项目在二审之后三审之前,都要经历市政协的“循环协商圈”。立法项目从市人大、市政府党组出发,经过市委这个“中转站”交办到市政协党组,市政协立法协商工作领导小组审定确定工作方案后,第一时间组织实施,接下来通过座谈会、调研、专题协商等步骤,反复征求意见建议,形成《立法协商建议报告》后经立法协商工作领导小组审议、市政协党组确认后,再次报送市委并交办市人大、市政府。最后,市人大、市政府将意见建议采纳的结果进行反馈。

市政协社法民宗委主任李振河介绍,就拿2016年首个立法协商项目《深圳市公共信用信息管理办法(稿)》来说,为了充分掌握第一手资料,中国政法大学毕业的王璞副主席带队到市中级人民法院了解鹰眼查控网运行工作情况,并与发改委、法制办等部门交流;刑法学硕士徐友军副主席带队到市电子政务资源中心,并与经信委、公安局有关负责人座谈;宪法与行政法学博士黎军副主席带队来到市公共信用中心,与市场监管委、人力资源和社会保障局等部门领导畅谈。

深圳政协如此重视立法协商工作,前所未有。专业的投入带来的是高效的成果,关于这个立法协商项目,市政协共征求委员、立法协商工作咨询会成员、各民主党派、各界别及有关单位意见450人次,收到意见建议171条。

2017年5月12日,《深圳市公共信用信息管理办法》经深圳市人民政府六届七十七次常务会议审议通过,对市政协的协商建议完全采纳16条,部分采纳2条。

“循环协商圈”里的工作步骤听起来枯燥无味,但是政协的工作却是紧锣密鼓、热火朝天。李振河说,每个立法项目就像一棵稚嫩的小苗,经历过这个“循环协商圈”的历练才能更好地成长为枝繁叶茂的法律大树,福荫百姓。

怎样保证“循环协商圈”的每个步骤顺利进行?流程图上虽然看不到,但每个步骤都不可缺少的“三方会议”是立法协商过程的“润滑剂”。2017年8月底,市人大常委会法工委、市政府法制办和市政协社法民宗委三方共同签署了《关于建立和完善在深圳市政协开展立法协商工作机制的会议纪要》,三方郑重承诺,不拘泥于形式和层面,不固定时间和内容,只要立法协商工作需要,随时积极主动参与沟通、协作。

深圳市人大法工委副主任委员王晓东说,过去,人大也会在一些重要的立法活动中征求政协的意见,但是“意见不够充分,介入也不够深”。《立法法》要求广开门路,开门立法,政协的立法协商正好适应了立法工作的要求。政协开展立法协商工作以来,立法协商的深度和广度有了制度化的保证,而且政协的参与非常积极主动,意见建议也相当专业,发挥了政协的优势,也体现了政协的特点。

市政府法制办副主任崔为民的另一个身份是市政协立法协商工作咨询委员会成员,每次参加政协的立法协商座谈会,他总是身兼两职,既要对协商的立法项目进行解释说明、听取意见,又要以专家的身份与大家探讨协商稿件的专业细节。在他眼里,政协委员们对立法协商的高度关注和热情及专业素质保证了政协立法协商的高效和专业,这给法制办工作带来了大力支持。

不仅“合作方”为深圳政协立法协商工作点赞,市委领导也高度肯定。2017年12月,省委常委、市委书记王伟中在市政协关于《深圳市生产经营单位安全生产主体责任规定》和《深圳经济特区国家自主创新示范区条例》两份立法协商建议报告上均作出批示,“市政协党组高度重视立法协商工作,组织开展了深入、细致、扎实的立法协商活动,提出了有针对性的意见建议”,要求市人大(市政府)党组认真研究、采纳。

“立法项目切入点找的准,与其他单位合作的契合度高,协商结果的时效性强,真正实现了尽职而不越位,帮忙而不添乱,切实而不表面。”回顾一年半的立法协商工作,戴北方总结说,“下一步,希望立法协商的模式能从现在封闭的内循环协商模式扩大为外循环协商模式,让更多的部门,更多的人群,积极参与到更多的协商环节里,打造深圳政协立法协商的升级2.0版本。”他期待政协能肩负使命与责任,更好地参与特区立法,为实现特区从单纯的经济实验功能向经济、法治双重实验功能的转化作出贡献。

窗外,深圳冬日的暖阳里粉红的木棉花开得正盛……在新时代的新征程上,愿深圳政协如大鹏展翅,搏击风云,为政协立法协商工作贡献更多宝贵的“深圳经验”。

编辑:唐娜